تاملی در مفهوم «ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور» در بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی

دکتر مهدی هداوند – استادیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی

مقدمه

«ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور» که در بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی به عنوان یکی از وظایف دولت بیان شده است؛ از دو جزء تشکیل شده که به طور مستقل قابل بررسی هستند.

جزء اول این بند، به اصول و ارزش‌های ماهوی و محتوایی نظام اداری و غایاتی که نظام اداری باید دنبال کند، اشاره دارد ؛
و جزء دوم به ساختار شکلی نظام اداری و قلمرو فعالیت و نفوذ دولت در جامعه و مناسبات اجتماعی و اقتصادی تاکید کرده است.
با این حال نباید فراموش کرد که این دو جزء مکمل و مقوم یکدیگر هستند.

اول- مفهوم نظام اداری صحیح

برای درک مفهوم نظام اداری صحیح باید به خود قانون اساسی مراجعه کرد. قانون اساسی در مورد «ایجاد نظام اداری صحیح» به صورت مستقیم یا غیرمستقیم به بیان مفاهیم و ارزش‌هایی همچون «قانونی بودن اعمال اداره»، «عدالت اداری»، «احقاق حقوق مردم»، «محو هرگونه استبداد و خودکامگی»، «رفع تبعیضات ناروا» و «مشارکت عمومی در تصمیم گیری و اداره امور کشور» پرداخته است و عباراتی که در این خصوص در قانون اساسی آمده، نشان‌دهنده‌ نگرانی‌های قوه موسس در زمینه ایجاد نظام اداری صحیح است.

نظام اداری صحیح یک عبارت کلی است که متضمن بسیاری از ارزش‌ها است و نباید آن را به حد مفاهیمی همچون مبارزه با کاغذبازی فروکاست و تنزل داد.

به عنوان مثال به موجب اصل ۲۲ قانون اساسی «حیثیت، جان، مال، حقوق، مسکن و شغل اشخاص از تعرض مصون است، مگر در مواردی که قانون تجویز کند». هدف از تصویب این اصل در قلمرو نظام اداری مقید کردن اداره به قانون و در نهایت ایجاد اداره‌ای است که خود‌کامه نباشد.

«اداره خودکامه» اداره‌ایست که مقید به قواعد حقوقی از پیش تعیین شده نیست، بلکه بر اساس منافع شخصی و مصلحت‌بینی‌های فردی و به صورت خودسرانه تصمیم می‌گیرد.

با توجه به اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی که به تاسیس دیوان عدالت اداری و اهداف آن اشاره دارد، هدف از تاسیس دیوان در دو مورد خلاصه شده است: اول «احقاق حقوق مردم» و دوم «برقراری عدالت اداری » که این دو هدف از طریق ابطال اقدامات و تصمیمات خلاف قانون و خارج از حدود صلاحیت یا ناشی از سوءاستفاده از اختیارات دنبال می‌شود که در انتها منجر به ایجاد نظام اداری صحیح می شود و پیامد آن نفی هر گونه خودکامگی و جلوگیری از استقرار نظام اداری خودکامه است. این ارزش‌ها از طریق وضع و اجرای قوانین عادی می‌توانند درجامعه اجرایی شوند.

عدالت اداری نیز در «مفهوم پیشینی» آن مستلزم تعیین نقطه تعادل میان مقتضیات نظام اداری و حقوق و منافع شهروندان از طریق قانونگذاری است به گونه‌ای که این دو به طور همزمان محقق شوند و تعارض میان آنها به حداقل کاهش یابد و در «مفهوم پسینی یا تعقیبی» آن، عدالت اداری، مستلزم جبران خطای نظام اداری (‌به دلیل ارتکاب اقدامات و تصمیمات خلاف قانون و خارج از حدود صلاحیت یا ناشی از سوءاستفاده از اختیارات است که منجر به تضییع حقوق اشخاص شده) است؛ خطایی که منجر به بر هم خوردن نقطه تعادل مقرر شده در قانون شده و قاضی اداری در دیوان عدالت اداری با صدور حکم قضایی، وضعیت به وجود آمده ناشی از خطای اداره را به وضعیت پیش از خطای اداره و نقطه تعادل مورد نظر مقنن باز می‌گرداند به‌نحوی که احقاق حقوق تضییع شده اشخاص را در پی داشته باشد.

در مورد ایجاد نظام اداری صحیح، ضعف‌هایی وجود دارد، زیرا ایران بر‌خلاف کشور‌های دیگر «قانون اداری» ندارد قانونی که بیان‌کننده مجموعه‌ای از اصول و قواعد مشترک حاکم بر فعالیت‌های اداره و روابط اداره با شهروندان باشد.

البته ما قوانینی همچون قانون مدیریت خدمات کشوری داریم که صرفا معطوف به یکی از حوزه‌های نظام اداری یعنی حقوق استخدامی است و قانون عام اداری محسوب نمی‌شود. یا قانون دیوان عدالت اداری داریم که صرفا مربوط به بازنگری قضایی اعمال دولت و دادرسی اداری می‌شود و این قانون هم قانون عام اداری محسوب نمی‌شود و همچنین قانون محاسبات عمومی که منحصر در موضوعات حقوق مالیه عمومی است.

با این حال، حتی این قوانین در قلمرو خاص خود نیز ضعیف و ناکارآمد هستند. به طور مثال قانون مدیریت خدمات کشوری در مقایسه با قانون استخدام کشوری از جامعیت بهتری برخوردار است اما کامل نیست و در نحوه نگارش و استفاده از تجربیات دیگر کشور‌ها و رویکرد به موضوعات اداری نواقصی دارد و بعضی از نها‌دهایی که در آن آمده به ویژه تکالیف دولت و حقوق مردم در‌آن شعار‌گونه است. در بعضی موارد نیز به فرض مثال گفته شده که باید با مردم به انصاف رفتار شود. اما منظور از انصاف را بیان نکرده است و الزامات آن را مشخص نکرده است.

ضعف‌هایی نیز که در مورد آن وجود دارد، بحث‌هایی مانند گزینش است که هنوز به قوت خود باقی است. نمونه آن را می‌توان شکایت‌های مردم از نهادهای گزینشی در دیوان عدالت اداری ذکر کرد که نشان‌دهنده مشکلات ناشی از این نهاد است و نارضایتی‌های زیادی را ایجاد کرده است.

بخشی از این قانون به ساختار اداری پرداخته و بر اساس ذهنیت خصوصی‌سازی تدوین شده است. در صورتی که این قانون، قانون مادر در حقوق استخدامی است.

در مورد ورود به خدمت عمومی یا مکانیزم ارتقا یا خاتمه خدمت نیز تعارضات جدی وجود دارد و با ارزش‌های قانون اساسی برای تحقق نظام اداری صحیح در تعارض آشکار است. به طورمثال در قانون مدیریت خدمات کشوری به مقامات اجازه داده شده که حکم اشخاصی که در دوره آزمایشی خدمت می‌کنند را لغو کنند و این اجازه بدون تعیین حدود و معیارها یا آیین‌های مشخص می‌تواند منجر به سوءاستفاده از اختیارات و رفتار خودکامانه از سوی اداره شود.

هدف باید تامین نیازمندی‌های عمومی و حمایت از مستخدمان دولت باشد. اما این قانون حتی در نحوه انشا نیز عقب‌ماندگی دارد که به حوزه قانون‌گذاری بازمی‌گردد.

در واقع اگر قانونی به خوبی تدوین شود، دست افراد برای اجرای آن بر اساس سلیقه‌های شخصی و غیرعادلانه بسته خواهد شد. اگر‌چه نحوه اجرا نیز موثر است.

دوم- مفهوم حذف تشکیلات غیر ضرور

در نگاه اول، کلمه «حذف» ماهیت سلبی دارد، اما منظور این است که اساسا ماهیت و قلمرو حضور و مداخلات دولت باید به گونه‌ای باشد که دولت، دولت حداقلی باشد و به تعبیر من «دولت اکل میته» باید باشد یعنی در حد ضرورت و نه بیشتر. من روی کلمه «در حد ضرورت» تاکید دارم که در بند ۱۰ اصل سوم در قالب عبارت سلبی «حذف تشکیلات غیر ضرور» بیان شده است.

دولت حداکثری که دولتی بزرگ، فربه، فضول و فضولی و مزاحم باشد با اصول قانون اساسی مغایرت دارد. دولت باید مداخلات خود را در مناسبات اقتصادی و اجتماعی به حداقل ممکن کاهش دهد و به حد ضرورت کفایت کند.

مداخله ضروری، مداخله‌ای است که در مناسبات اجتماعی و اقتصادی نارسایی وجود داشته باشد و دولت اثبات کند که مداخله او بهتر از مکانیزم‌های طبیعی اقتصادی و اجتماعی خواهد بود و بار اثبات هم بر عهده دولت است.

چنین دولتی، بر اساس حداقل‌ها و ضرورت‌ها، تشکیلات خود را سامان می‌دهد و تشکیلات غیر ضروری خود را حذف می‌کند. کوچک و چابک بودن و در عین حال کارآمد و پاسخگو بودن، هدف از این عبارت است.

جلوگیری از ضرر و اضرار به عموم که روی دیگر آن منفعت عمومی یا خیر عمومی است، تنها معیار و ضابطه ماهوی موجه کننده حضور دولت ها و مداخلات آن ها در روابط اجتماعی است و بر این اساس، اصل وجود دولت و مداخلات آن حداقلی و خلاف اصل و از باب ضرورت و گاه اضطرار است. طبعا تشکیلات اداری و عِده (کارکنان) و عُده (اموال و دارایی ها) در چنین دولتی نیز کمینه و مینیمال است.